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解剖美国灾害应急管理机制  

2008-07-07 08:15:28|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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(2008-7-7   第一财经日报 )

  冯迪凡

  中国在2008年先后遇到了南方暴雪和汶川大地震灾害,国家的应急管理体制凸显出,建立一个高效、专业、制度化的防灾备灾体系是应对灾害发生的重要保障。昨天,由中国灾害防御协会、清华大学中国与世界经济研究中心、中国信息安全测评中心、万国数据服务有限公司(GDS)共同举办,《第一财经日报》协办的“中国灾备管理战略国际研讨会”在北京召开。

  国务院发展研究中心副主任刘世锦在演讲中指出,当前各方人士对灾备管理的研究日益重视,具有重要意义。香港科技大学教授丁学良也指出,灾备管理要加强部门间的横向协调,中国需要成立这样的一个中心,负责全国重大灾害的指挥协调,并对涉及到的环节进行年度常规检查。中国灾害防御协会副会长宋瑞祥也指出,中国需要依靠科技建立一个自然灾害防御体系。

  就国家灾备管理体制的问题,本报在会议间隙专访了国际灾难恢复组织(DRII)主席约翰·科普内哈维(John B. Copenhaver),介绍美国的灾备管理体制,以作他山之石。

  科普内哈维在美国克林顿政府时期曾在美国南部任职4年,从1997年起担任美国联邦应急管理署最大分区办公室负责人,他领导了美国联邦政府对58起总统宣布的灾难进行的响应工作,在“9·11”事件中,他为纽约市提供了“9·11”事件现场应急响应及恢复工作援助。

  据科普内哈维介绍,在1999年“弗洛伊德”飓风和2005年“卡特里娜”飓风两次截然不同的应急管理情势中,也透露出在灾难应急管理中,美国当时官僚主义作风之下的困窘以及专业人员缺失所带来的严重后果。

  美国三层级的应急管理机构

  《第一财经日报》:请问,美国应急管理具有何种组织架构,具体是如何运作?

  科普内哈维:美国应急管理现有三个层级,即地方政府、州政府以及最高级别的联邦政府。联邦机构层面上有一个应急管理机构,即联邦应急管理总署。

  在20世纪70年代加利福尼亚州大火之后,美国开始提出灾难指挥系统。因为在大火中,我们发现当时应急管理出现的失误主要源于整个指挥和控制结构出现问题,也就是没有明晰的架构。通过建立灾难指挥系统,不同的机构和部门可以协同合作;同时,我们还具有紧急支持和紧急支援功能,为灾难指挥系统提供支撑作用,我们称之为灾难紧急支援功能或紧急事件处理中心。

  这实际上是与整个应急事件控制和指挥结构、功能结合在一起的,它的灾难紧急支援功能主要是来协调重要的功能领域,譬如运输、通信、信息、规划,还有对人民的医疗照顾等。在出现紧急问题时,灾难指挥系统和紧急事件的处理中心共同作出一致性决定,并快速反应。

  “卡特里娜飓风”式美国教训

  《第一财经日报》:自上世纪70年代建立起,这个美国应急管理系统实施了30年左右,其成效如何?

  科普内哈维:我举两个类似的飓风灾害和截然相反的应急管理结果来说一下。

  第一个案例是发生于1999年9月,在北卡罗来纳州的“弗洛伊德”飓风,当时占全州1/3的面积都遭受了巨大水灾,造成经济损失达到数十亿美元。但通过紧急事故处理系统和联邦反应计划,最终人员的伤亡并不多,美国海岸卫队以及救援队在其中发挥了巨大作用。

  另一个案例是2005年8月末袭击美国的5级“卡特里娜”飓风,飓风袭击了美国的路易斯安那、密西西比、阿拉巴马等各州。“卡特里娜”飓风带来不同的灾难,首先飓风、风暴本身就带来灾难,例如对于密西西比州的影响。然而飓风本身对于新奥尔良和路易斯安那州所带来的影响并不仅仅是因为飓风,在飓风袭击这两个州后,相关政府机构觉得他们已然成功应对了“卡特里娜”飓风的袭击,但他们采取的行动都是无效的,实际上是失败的。

  在有些地区,水灾造成的后果非常严重,水深达6米,而不幸的是,当地政府、州政府、联邦政府,没能够采取有效的应急措施。飓风夺走了1000多人的生命,然而随后的次级灾难——水灾,则使更多民众遭殃。更糟糕的是,由于这些政府没有进行有效的调查,例如去调查处于高风险区域的人们,即使有些人没有丧失生命,却丧失了亲戚、房子,不得不离开当地社区而住在临时住所中。与此同时,由于临时住所的安排不及时,很多人必须要等好几个月才能够从避难所转到临时住所。

  在这之后,我们对“卡特里娜”飓风的救灾工作进行了审议和调查,发现美国各级政府包括地方州和联邦政府之间协调非常差,在联邦政府中,某些指挥和控制机制运作得也非常不好。

  美国式官僚主义导致应急管理机制失效

  《第一财经日报》:为何相同的应急管理结构却产生了截然相反的结果,您所说的协调很差的症结在哪里?

  科普内哈维:首先,美国目前应急管理机制的官僚层级太多。由于官僚体系的存在,在作决定时有太多的人参与,导致决策速度缓慢,在应对紧急灾难时反应非常差。

  我想之所以“弗洛伊德”飓风时是个“成功故事”,是因为那时的政府并没有发展出后来的“多层次化官僚主义”:在“卡特里娜”飓风时,应急反应需要从当地新奥尔良的联邦应急管理总署工作人员报告到白宫的国土安全部长,待其作出决定后,再从国土安全部长下达至国防部长,从上至下传达到军队,随后再从上而下传导至应急反应管理机制的链条,这是为何在飓风爆发四天后却没有看到军队带进水和食物并带走伤者。

  多层次的官僚主义让人疑惑,究竟“谁可以作出决定”。在克林顿政府时期,如果这种事件发生,那么作出决定的人是我的“老板”,即联邦应急管理总署署长,而联邦应急管理总署署长则直接向克林顿总统负责。但是现在,联邦应急管理总署转变为向国土安全部长负责。

  其次,在联邦应急管理总署中,我们现在缺乏有经验的管理者,由于退休或职位调整,现在联邦应急管理总署实际上失去了很多人力资源。

  应急处理要强调系统协调

  《第一财经日报》:在国家应急处理中,需要注意的优先前提是什么?

  科普内哈维:系统之间的协调协作。在“9·11”事件之后,美国政府就开始强调这个问题,因为在“9·11”事件中,消防队员和警察由于系统不同,不能与对方展开沟通与对话。

  此外,计算机IT支持也至关重要。我们必须有能力将计算机的功能同其他设施联结在一起,对于企业和政府而言,在出现灾难后,能够很快保持他们的运营可以持续。同时我们还需要保持和建立伤亡、失踪人口数据库,根据失踪人口数据库进行相关搜救活动,同时也可以快速找到那些离散的家人。

  

第一财经日报

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